中国式PPP调研：政府、银行和企业参与PPP的那些事儿（PPP研究手册第4集）

文／民生证券研究院PPP中心负责人朱振鑫

正文

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一、政府方：财力下滑，融资受限，PPP模式成为政绩突破口

不管从中央层面还是地方层面来看，政府推广和参与PPP模式意愿强烈，动力十足。自十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，PPP的政策支持直线升温。有政府专家提到，这两年有关PPP的文件有上千个（包括各地方出的文件），也在一定程度上反映出各级政府对PPP的热情之高。

年9月到年4月是调研探索阶段，以部委层面推动为主，发改委和财政部各自为战，各项政策仍处于研究准备阶段。年5月到年11月是签约爆发阶段，政策支持上升到中央层面，六部委发布特许经营管理办法，三部委发布42号文，同时发改委首次推出PPP项目库，地方掀起了一阵申报和推广PPP的热潮。几个代表性的省市先后召开PPP签约大会进行集中推介、招标和签约，签约规模急剧攀升。同时一些地方开始成立地方性的PPP引导基金，真金白银的刺激PPP发展，地方的热情被彻底点燃。年12月到现在是攻坚落地阶段，政策层的态度依然积极，但经过签约量的快速扩张和一季度的投资及经济反弹之后，政策层的思路开始发生变化。近期财政部发布的32号文严控固定收益、BT模式是一个标志性事件，标志着政策重点从签约转向落地，从扩大数量转向提高质量。但总体来看，政府支持PPP发展的态度不仅没有减弱，反而进一步强化。

PPP在中国不是新鲜事，但年之前，政府对PPP并不重视。核心原因有两个：第一，金融危机之后，伴随着天量的信贷支持和投资刺激计划，地方政府融资平台兴起，这个“影子政府”根本不需要搞PPP项目，而是直接以企业身份行政府融资之实，借助贷款或者非标解决资金难题，导致政府缺乏动力推广纯粹出于融资目的的广义PPP项目。第二，前期很多采用PPP模式的项目逐步进入矛盾高发期，很多项目在后续的建设、运营、移交等环节出了问题，政府觉得PPP复杂麻烦，社会资本担心风险，PPP模式两头遇冷。现在之所以这么重视，主要有以下几点原因：

（1）经济下行，财力不支，财政缺口巨大

随着经济持续下行，从中央到地方的稳增长压力都越来越大。尽管中央强调淡化GDP考核，但没有GDP就没有税收，没有GDP就没有充分的就业，所以地方政府稳增长的动力依然很足。稳增长关键是靠财政政策，中央在过去两年反复强调“积极的财政政策”，但政府收入下滑严重，增加财政支出力不从心，财政赤字被动提升。

一方面是财政收入的下降。年财政收入虽然保持8.4%的增长，但主要靠部分金融机构和央企利润上缴（同比增长50%），不可持续。从税收来看，以流转税为主的税收收入严重下滑，年仅增长4.8%（年9.8%，年7.8%）。

另一方面是政府性基金的下滑，尤其是地方土地出让金大幅萎缩。从房地产下行到土地出让金萎缩一般有半年左右的滞后期，年底开始的房地产下行到年下半年开始传导至土地出让金。年地方本级政府性基金预算收入大幅下降17.7%，其中土地出让收入同比下降21.4%是主要原因。

（2）债务严控，预算收紧，资金来源有限

“缺钱”的政府要“花钱”稳增长，只能通过加杠杆来实现。但43号文之后，地方政府融资平台的歪门被基本堵死，政府债券的正门又没完全打开，所以地方政府失去了加杠杆的渠道。43号文明确提出促进PPP模式参与基础设施和公共服务运营，实际上确定了PPP在未来地方政府投融资中的主体地位。再加上年预算法新规进一步切断了城投公司依靠政府信用担保进行融资的渠道，导致地方政府有充分的动力去推广PPP模式。虽然年5月号文放开了平台公司的存量项目融资，但对于增量的基建项目来说，传统的平台信贷融资依然受限，PPP恰好可以解决这个问题。PPP的融资主体从城投平台变成了项目公司，债务只体现在项目公司，突破了平台的举债限制。银行作为放贷主体，一般要求政府出具人大决议或财政安慰函，这说明项目公司还是在靠政府信用融资，只不过为了绕开43号文走了个通道。

（3）以小博大，杠杆效应，减轻债务负担

政府在年摸清地方债务（债务审计），年开始控制地方债务（43号文），尤其是年新预算法施行后，地方政府对债务的管控越来越严，花钱越来越谨慎。但在PPP模式中，政府需要支出的钱其实非常有限，有效降低了政府债务负担，有助于化解地方债务风险。一般来讲，一个PPP项目的融资分为三部分，一是政府出的资本金，二是社会资本出的资本金，三是外部融资。

各个项目的最低资本金一般在20%-25%之间，其余均依靠外部融资解决，一般以银行信贷为主。资本金比例：城市轨道交通项目为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目为25%，铁路、公路项目为20%，保障性住房和普通商品住房项目为20%，城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。

在资本金当中，政府的比例必须低于50%，这意味着在项目的总投资额当中，政府的出资比例一般低于12.5%（50%*25%），很多时候政府的出资比例仅为5%-10%。对政府来说，花小钱办大事，何乐而不为。

（4）顺应改革，对接风口，打造政绩工程

首先，PPP是近年来最火的改革风口之一，地方政府有动力借此提高政绩。三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”，并明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，再加上近两年PPP概念越来越火，中央的政策力度不断加大，地方政府有动力去对接风口。比如贵州省大力度推进PPP，借助PPP多次登上全国头条。

其次，PPP确实有助于节约公共服务成本、改善公共服务效率，解决现实的民生问题。在PPP模式下，政府和社会资本可以各司其职，各取所长。政府与社会资本合作，能够发挥社会资本在资源、技术以及专业领域的优势，能够借鉴社会资本在运营和管理方面的经验，以提高效率，节约成本。

（1）从政府出资方式来看

现有规定明确表明政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。因此，在实际操作中，政府方占比不高，一般占比为5%-30%，有的甚至为社会资本全额出资。而政府出资方式一般可分为两种：1.土地等无形资产或实物资产作价，如济青高铁潍坊段，政府出资10%，以土地开发收益金及土地和拆迁费入股。2.直接以货币资金注资，如山东省淄博市博山姚家峪生态养老中心项目总投资19.25亿元，由博山区政府授权淄博市博山区公有资产经营公司作为政府出资人出资0.85亿元。

（2）从代表政府出资方看

从代表政府出资的企业性质来看，一般分为三类：一是地方平台公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司，如安徽省安庆市外环北路工程PPP项目的政府代表方安庆市城市建设投资发展（集团）有限公司、大理洱海环湖截污PPP项目中大理洱海保护投资建设有限责任公司作为政府出资方；二是地方政府部门的关联性企业，如河北省大巫岚至冷口（秦唐界）公路工程中青龙满族自治县交通局下属的青龙满族自治县卓盛公路管理有限公司作为政府方出资代表，海西高速公路网古武线永定至上杭段高速公路工程中龙岩市交通局指定的机构代表政府出资；三是地方国资委控股的与项目相关的其他国有企业，如吉林(中国-新加坡)食品区中小企业创业园PPP（TOT）示范项目是由吉林食品区管委会委托吉林中新食品区华兴资产运营开发管理有限公司作为政府代表入股。

虽然借助PPP模式政府可在财政资金有限的约束下，完成不可或缺的基础设施和公共服务建设，受益匪浅。但是政府参与PPP时依旧面临着一些风险。

（1）主管部门交叉重叠，权责利界限难分清

中国特色的九龙治水之困在PPP工作中体现的尤为突出：管项目的发改委，管财政的财政部，管城市建设的住建部，管银行的银监会，PPP涉及的部门众多，但谁是PPP的第一主管机构，并没有明确界定。尤其是财政部和发改委之间存在较大的权责重叠，甚至有发改委的官员公开指责财政部建立一套PPP决策审批机制是“严重的资源浪费”。在实际操作中，地方反映一个管项目一个管资金哪个都绕不开，而且双方在推广PPP的思路上还是有明显区别：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。

财政部的第一职责是管理国家财政资金，出发点是严控PPP项目的质量，避免地方政府包装假的PPP项目，当成化解地方债务问题的工具。而发改委的第一职责是宏观经济管理，当前形势下的第一要务是“稳增长”。这导致发改委较为







































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